El asalto al municipio libre

La iniciativa para que el gobierno estatal asuma licencias de construcción no es un trámite urbano. Vista junto al predial, los recursos municipales y la opacidad de las grandes obras, revela una concentración de poder que exige una discusión constitucional.

La noticia parece administrativa: el gobierno del estado propone asumir licencias de construcción en municipios sin programas de desarrollo urbano actualizados. El argumento podría tener apariencia razonable porque muchos ayuntamientos operan con instrumentos vencidos y rezagos normativos, pero esta idea se diluye al mirar un poco más a fondo. La iniciativa no sólo corrige una deficiencia de gestión; permite que el Ejecutivo estatal sustituya una de las facultades más sensibles del municipio: decidir sobre su territorio.

El artículo 115 constitucional no es un adorno federalista o una reminiscencia de 1917, es la respuesta histórica a la concentración del poder en México. El municipio libre fue concebido como base de la organización política y administrativa de los estados, no como ventanilla subordinada al gobernador. Sus facultades sobre uso de suelo, desarrollo urbano, licencias y planeación son parte de la organización territorial mexicana. Un ayuntamiento que no puede decidir qué se construye, dónde y bajo qué reglas deja de gobernar una parte esencial de su comunidad.

La iniciativa tendría menos gravedad si apareciera sola, pero llega después de los convenios mediante los cuales el gobierno estatal opera la recaudación del predial en un número significativo de municipios. El predial es la base fiscal de la autonomía local y cuando el municipio pierde control efectivo sobre ese impuesto, pierde decisión política y capacidad de responder directamente a la población que representa. Podrá conservar cabildo y sesiones públicas, pero su acción queda condicionada por quien administra los recursos.

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¿Coordinación o sumición entre Estado y municipios?

A esa capa se suma la presupuestal. Las declaraciones sobre la posibilidad de utilizar o retener recursos municipales cuando los ayuntamientos no cumplan ciertos objetivos introducen una relación de subordinación. La coordinación entre Estado y municipios es necesaria; la sumisión no lo es. El gobierno estatal puede asistir, capacitar, auditar y acompañar, pero nunca convertir las carencias municipales en instrumento para absorber decisiones que la Constitución asigna a los ayuntamientos y acumular poder.

El patrón es claro. Primero se interviene el ingreso. Luego se condiciona el gasto. Ahora se busca intervenir el territorio. Un municipio sin predial, sin libertad presupuestal y sin facultades efectivas sobre licencias puede seguir existiendo en la ley, pero queda vaciado en la práctica. El municipio libre no muere cuando se deroga su nombre. Muere cuando pierde los instrumentos que lo hacen existir.

La centralización territorial coincide, además, con una forma opaca de decidir grandes obras. El Cablebús de Puebla es el ejemplo más visible. Se han comprometido predios y recursos sin una discusión ciudadana acorde con la magnitud del proyecto. Una obra que transformará movilidad, suelo y prioridades presupuestales requiere estudios, costos, alternativas e impacto urbano accesibles al escrutinio público; y cuando la información se reserva y las decisiones ya están tomadas, la participación ciudadana pierde sentido. Algo similar ocurre con el Ecoparque Tlalli-Malinche: autorizaciones ambientales, costos y reserva de información muestran una gestión donde la obra avanza primero y la deliberación llega después.

La desaparición o debilitamiento de los órganos de transparencia agrava el cuadro. La información pública no estorba; es la condición mínima para que una sociedad entienda qué se hace con su territorio y con su dinero. Si el órgano que revisa negativas de información pierde autonomía o queda absorbido por el aparato que debe vigilar, la transparencia deja de ser un derecho robusto y se convierte en una promesa administrada por el poder.

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La administración estatal no sólo impulsa obras

Puebla ha tenido gobernadores poderosos. No hace falta exagerar. La diferencia actual está en la convergencia: la administración estatal no sólo impulsa obras, también busca concentrar licencias, recaudar predial, condicionar recursos municipales, debilitar órganos de transparencia y ordenar la agenda territorial desde el centro. La pregunta no es si cada medida tiene explicación técnica. La pregunta es por qué todas avanzan en la misma dirección.

La respuesta es incómoda: se reconstruye una forma de centralismo subnacional. No el viejo presidencialismo nacional, sino una versión local en la que los ayuntamientos conservan apariencia institucional mientras sus decisiones sustantivas migran hacia el Ejecutivo estatal. El riesgo no depende de la virtud del gobernador. Como lo hemos dicho, las democracias constitucionales no se diseñan para confiar en el poder, sino para limitarlo, repartirlo y hacerlo legible.

El Congreso de Puebla debería mirar la reforma desde esa arquitectura completa. Una cosa es exigir que los municipios actualicen sus planes; otra, transferir al Ejecutivo la capacidad de sustituirlos. Una cosa es coordinar recaudación; otra, convertir el predial en instrumento de dependencia. Una cosa es revisar el gasto municipal; otra, condicionar recursos en función de prioridades estatales. Cuando esas fronteras se borran, el municipio queda formalmente vivo pero políticamente reducido.

Los permisos de construcción no son simples autorizaciones administrativas. Definen densidades, alturas, vialidades, agua, drenaje, movilidad, paisaje y valor del suelo. Deciden quién gana plusvalía y quién absorbe costos urbanos. La licencia no es un papel: es una decisión sobre el futuro. Quitar esa decisión del nivel local sin construir controles equivalentes no ordena necesariamente el territorio; puede hacerlo menos responsable ante quienes lo habitan.

¿Cuál es el riesgo de que el gobierno controle los municipios?

La tentación centralista siempre se presenta como eficacia. Los municipios son lentos, los cabildos son torpes, los planes están viejos, los trámites estorban. A veces la crítica es cierta. Pero la cura puede ser peor. Un gobierno estatal eficiente sin contrapesos puede producir más obra, más rápido y con menos resistencia. También puede equivocarse con mayor escala, comprometer recursos por más años y cerrar la puerta a la corrección pública. La eficiencia sin límites no es administración moderna; es poder con menos freno.

Por eso la discusión sobre licencias de construcción no debería tramitarse como reforma menor. Es una prueba de estrés para el municipio libre en Puebla. Si el rezago urbano es real, la solución debería ser fortalecer capacidades municipales, financiar actualización de programas, crear asistencia técnica independiente y establecer plazos verificables. Sustituir al municipio puede ser más rápido. También más peligroso.

Un ayuntamiento sin ingresos propios suficientes, sin control territorial y sin libertad presupuestal no gobierna: administra instrucciones. Y una ciudadanía sin información no participa: observa. Lo que está en juego es quién decide el territorio, quién controla el dinero y quién exige cuentas cuando ambas cosas quedan en las mismas manos.